Защита информантов: зарубежный опыт и ситуация в РФ

Коррупция в России превратилась в одно из главных препятствий экономического развития. Так, по подсчетам Ассоциации адвокатов «За права человека», в 2010 году коррупционный оборот составлял примерно половину объема российской экономики, что подтверждает данные Всемирного банка (оперировавшего цифрой в 48% ВВП)1. Можно представить, какой потенциал экономического развития коррупция подавляет в стране каждый год. Впрочем, замедление темпов роста – не самое страшное следствие коррупции. Самым страшным является разложение государства с перспективой коллапса всей управленческой машины.

Споры о методах борьбы с этой серьезнейшей угрозой ведутся давно: на суд общественности была предложена масса вариантов. Россияне готовы обсуждать и в разной степени принять многие из них. Но один метод стоит особняком. Речь идет о привлечении к борьбе с коррупцией информантов. То есть тех, кого несколько десятилетий назад назвали бы «доносчиками». Здесь россияне очень осторожны.

В 2008 году ВЦИОМ провел опрос, чтобы выяснить, кого россияне проинформируют, если им станет известно о случаях коррупции. Никому не сообщили бы 30% опрошенных, К местным органам власти обратилось бы 8%, в СМИ – 7%, к правозащитникам – 6%, с правоохранительными органами связались бы лишь 31%2. На деле все еще хуже: опыт наблюдения за российской действительностью показывает, что даже те россияне, которые декларативно готовы объявить об увиденных случаях коррупции и злоупотреблений, на деле, скорее всего, промолчат. И неудивительно. Сказываются и коллективная память об ужасах сталинизма, и широкое распространение в российском обществе «блатной этики», и укорененное в культуре недоверие к государству3.

При этом очевидно, что без участия широких слове населений борьба с коррупцией невозможна. Д.А. Медведев верно отметил, что «этот вид преступлений носит скрытый характер, как говорят юристы, – латентный характер, преступников трудно найти, преступления трудно расследовать, трудно привлечь к ответственности»4. Так что зло, с которым вынуждена бороться Россия, трояко: во-первых, оно масштабно по объему вовлеченных средств и ресурсов, во-вторых, оно широко распространено и, в третьих, оно трудно выявляемо. Соответственно, без готовности каждого россиянина стать потенциальным информантом, хребет этому злу не переломить.

Превратить россиянина в информанта можно только одним способом: мотивировать его и одновременно – защитить. Такой подход успешно применяют несколько государств. Речь идет о феномене так называемых «свистунов» (whistleblowers), нормы о защите которых по состоянию на 2006 год были приняты в более, чем 30 странах5.

Информант

Определить понятия «информант» не так просто. С одной стороны, его не следует путать со свидетелем или заявителем, с другой – эти три амплуа могут пересекаться вплоть до полной неразличимости. Поэтому исчерпывающее и единое для всех определение информанта не выработано мировой практикой до сих пор.

Американские ученые определили действия информанта («свистуна») как «раскрытие членом какой-либо организации (бывшим или действующим) информации о незаконных, аморальных или недозволенных действиях, предпринимаемых под началом его работодателей, тем лицам и органам которые, возможно, смогут повлиять на эти действия»6. При этом исследователи, работающие на материале развитых правовых государств, пытаются четко (насколько это возможно) провести грань между «свистунами» и похожими на них действующими лицами.

Подчеркивается, что «свистун» – это не информант в правоохранительном смысле этого слова: в полицейской практике информант сам зачастую является участником незаконных действий (например, сотрудничающий с правоохранительными органами член ОПГ). «Свистунов» пытаются отделить и от свидетелей: первым не обязательно участвовать в судебном процессе, они могут ограничиться ролью «спускового крючка». «Свистуны» действуют добровольно, поэтому их не нужно путать с теми, кто по закону обязан ставить соответствующие органы в известность о происходящих правонарушениях под угрозой наказания.

Такаятерминологическая путаница, непростая даже в правовых государствах, предельно усложняется в российских условиях, поскольку в России коррупция вышла за все мыслимые пределы и охватила всю страну. В качестве потенциального участника коррупционных отношений и потенциального «свистуна» может выступить практически любой член общества. Поэтому для внесения ясности в этот вопрос нужно перейти из области абстрактных рассуждений в область предметного законотворчества на примере успешных стран.

США

США как страна общего права всегда уделяла большое внимание роли, которую негосударственные акторы – вплоть до отдельного гражданина – могут играть в борьбе с преступностью. Поэтому неудивительно, что первые меры по защите и мотивированию «свистунов» были приняты там еще в XIX веке.

Среди предтеч современного законодательства в этой сфере необходимо назвать Закон «О ложных требованиях» (The False Claims Act), который в обиходе называют Законом Линкольна. Он был принят в США во время Гражданской войны для борьбы с мошенничеством при выполнении государственных заказов и с многочисленными поправками действует до сих пор.

Закон конкретизирует запрещенные деяния:

- предумышленная подача мошеннического или ложного правопритязания для получения платежа или одобрения;

- предумышленное и недостоверное документальное сопровождение такого ложного правопритязания;

- недобросовестные манипуляции с государственными активами;

- сертифицирование приема какого-либо имущества без обладания точной информации о нем;

- приобретение какого-либо имущества у представителей государства, не уполномоченных на его продажу;

- манипуляции с документальным сопровождением сделки, направленные на то, чтобы лишить государство части причитающегося ему имущества или денежных средств;

- сговор с целью осуществить хотя бы один из вышеприведенных пунктов7.

Как видно, фокус этого закона предельно актуален в российских условиях отчаянного положения в системе размещения госзаказов и госзакупок. И самый примечательный урок, который можно извлечь из практики США: американский законодатель дает возможность бороться с этими злоупотреблениями частным лицам – к их собственной выгоде.

Действуя от имени государства, частное лицо может подать в суд иск с целью доказать, что при заключении сделки имело место запрещенное деяние. Такой иск обязательно должен быть принят к рассмотрению: отклонить его может только суд или Генеральный прокурор США, тщательно обосновав свою позицию.

Если разбирательство по такому иску увенчается успехом, то истцу причитается солидная сумма8:

- от 15 до 25% «цены вопроса» – при условии, что сторона государства, ознакомившись с иском, включается в процесс судебного разбирательства, подав собственный иск;

- от 25 до 30% – сторона государства, ознакомившись с иском, не включается в процесс, оставив истца одного, то он, в случае благоприятного исхода получает;

- то верхняя планка вознаграждения ограничивается 10%, когда истец узнал о нарушениях не сам лично, а использовал сообщения СМИ, проанализировал официальные документы и т.п.

По данным Образовательного фонда «TAF» (Taxpayers Against Fraud Education Fund), с 1987 по 2008 год было подано 6199 таких (qui tam)исков с общей «ценой вопроса»около13,7млрддолларов. При этом общая сумма по искам, в рассмотрение которых включилось государство,составила13,2 млн долларов, то есть правительство США почти никогда не оставляет исцтов в одиночку перед лицом суда9.

Механизм, созданныйЗаконом «О ложных требованиях»,действует масштабно.Используемаясхема предполагает, что «свистун» должен выступить в качестве стороны на судебном процессе,что приемлемоне для всех. Тем более,что этот законодательный акт, как уже говорилось, действует в строго ограниченной сфере.

Параллельно действует и другие акты. Так, потенциальныеинформанты из числа государственных служащих заинтересовали местного законодателя еще в 1912 году при принятии закона Ллойда – Лафолета (Lloyd-La Follette Act). Законодательная база США в вопросе защиты информантов среди госслужащих с тех пор практически неуклонно росла, развивалась и усложнялась. Интересно отметить, что самым прорывным направлением стала защита окружающей среды, где наиболее очевидны были общественная важность работы информантов и ценность общего блага.

В настоящий момент в США действует общий Закон «О защите свистунов» 1989 года (The Whistleblower Protection Act) с важными поправками 2007 года. Он защищает «свистунов» из числа государственных служащих. Его базовая норма адресована «любому служащему, обладающему полномочиями предпринять, приказать другим предпринять, рекомендовать или одобрить какое-либо действие кадрового характера»10. В соответствии с ней такой служащий не должен «предпринимать или, напротив, не предпринимать, угрожать предпринять или, напротив, не предпринять» действие кадрового характера в отношении другого чиновника или соискателя на должность чиновника, если последний раскрывает информацию, которая, как он «обоснованно полагает», свидетельствует:

во-первых, о нарушении какого-либо закона, нормы или регламента;

во-вторых, о вопиюще плохом исполнении своих обязанностей, значительной растрате фондов, злоупотреблении властью, существенной или особой угрозе здравоохранению и общественной безопасности11.

Под действиями кадрового характера понимается достаточно широкий спектр: от стандартных штрафных санкций и поощрений до назначения психиатрического обследования, а также любые серьезные изменения в «обязанностях, сферах ответственности и рабочих условиях»12.

Соблюдение соответствующих норм в США контролируют Служба специальных консультаций (Office of Special Counsel, чисто исполнительное ведомство) и Совет защиты системы заслуг (Merit Systems Protection Board, квази-судебное ведомство). До 1989 года они были институционально связаны, с тех пор действуют раздельно.

Интересно, что американское законодательство предусматривает возможность компенсации ущерба государственных служащих, подпадающих по действие закона «О защите свистунов» – вынесение такого решения контролирует Совет защиты системы заслуг. Работника могут восстановить по службе, возместить ему задолженность по заработной плате, понесенные медицинские расходы, оплату за проезд и т.п.13

Впрочем, система защиты «свистунов» работает не только для чиновников, но и для предпринимателей. Так, Закон «Сарбейнза-Оксли» 2002 года ужесточил порядок совершения операций на рынке ценных бумаг. Он содержит и такую норму: тот, кто с умыслом, намериваясь отомстить, предпримет вредоносные действия по отношению человеку, предоставившему правоохранительным органам любую достоверную информацию о совершении или возможном совершении преступления федерального уровня – в вопросах заработка или законного трудоустройства, карается либо штрафом, либо сроком до 10 лет, либо тем и тем одновременно14.

«Свистуны» из частного сектора также могут надеяться на награду. Согласно действующему Закону «Додда-Фрэнка о реформе Уолл-Стрит и защите потребителей» «свистун», раскрывший Комиссии по ценным бумагам и биржам информацию о каком-либо нарушении, санкция за которое превышает 1 млн долларов, должен получить от 10 до 30% суммы этой санкции15. Конечную сумму определяет Комиссия, учитывая значимость информации, степень сотрудничества «свистуна», программный интерес Комиссии и другие факторы, которые она сочтет важными16.

Итак, американская система создает дополнительную защиту и мотивацию для «свистунов» в наиболее чувствительных областях. Если ли аналогичные примеры в мире?

Великобритания

В Великобритании базовым для «свистунов» является Закон «О раскрытии информации, представляющей общественный интерес» (Public Interest Disclosure Act) 1998 года. Речь идет об информации:

- о совершенном преступлении,

- о невыполнении каким-либо лицом обязательств, возложенным на него законом,

- об ошибке в отправлении правосудия,

- об угрозе здоровью людей,

- об угрозе окружающей среде,

- о сокрытии данных, касающихся какого-либо из вышеперечисленных пунктов17.

Работник, раскрывший информацию, и его заявление получают защиту государства и ему (работнику) не может быть причинен ущерб только при условии, что он поступил с честными намерениями, не преследуя личной выгоды, будучи убежден, что раскрываемые данные соответствуют истине18. Хотя работник, раскрывая информацию, не должен стремиться к получению «личной выгоды», британцы предусмотрели возможность получения «свистуном» компенсации за понесенный ущерб19.

Общая ситуация в мире и пример Румынии

Нельзя сказать, что большинство стран мира стремиться к тому, чтобы достигнуть американской планки в сфере защиты «свистунов». Более того, для большинства государств даже ограниченная британская планка является пока не достигнутой отметкой. Однако, внимание к этому вопросу все же проявляется – пока, главным образом, международными организациями.

Среди прочего, нельзя не отметить Конвенцию о Коррупции Совета Европы (Civil Law Convention on Corruption), утверждающую, что «каждая сторона должна предусмотреть в своем внутреннем законодательстве защиту от неоправданных санкций для тех работников, которых есть основательные подозрения о коррупции и которые доводят эти подозрения до соответствующих лиц и органов»20. Схожими словами оперирует и Конвенция ООН по борьбе с коррупцией, а также целый ряд прочих международных документов. Однако, даже в Европе, например, подобное законодательство не принято не везде. Так, в 2009 году ПАСЕ, проведя ревизию, отметила, что более-менее целостные законодательные акты приняты в уже упоминавшейся Великобритании (госсектор и частный сектор и НКО), Бельгия (только на уровне Фландрии и в отношении чиновников), Франция (только в отношении дел с коррупционной составляющей, но применительно и к бюрократии, и к частному сектору), Норвегия, Нидерланды и такая проблемная страна, как Румыния21.

Действительно, Бухарест, испытывающий некоторые сложности в борьбе с коррупцией, установлением верховенства права и поддержанием государственного управления на должном уровне, пошел на принятие соответствующего законодательного акта. Речь идет о Законе № 571 2004 года.

Румынский законодатель определил деятельность «свистуна» как «осведомление, с честными намерениями, о деянии, нарушающем закон, профессиональные стандарты этики или принципы хорошего управления, эффективности, действенности, рачительности или прозрачности»22.

Конкретизируя это положение, румынские парламентарии предусмотрели целый список проступков, о которых «свистун» может дать знать, среди них: коррупция; конфликт интересов; злоупотребление материальными и человеческими ресурсами; проступки, связанные с нарушением режима прозрачности и доступа к информации; некомпетентность и пренебрежение своими обязанностями; нарушения при осуществлении административных процедур (осуществление их не в установленном порядке) и т.д.

В качестве потенциальных инстанций, куда «свистун» может обратиться (в одно, несколько или сразу во все), закон определяет: непосредственного начальника нарушителя; начальника всего органа, в котором занят нарушитель; дисциплинарные комиссии; судебные органы; органы, отвечающие за расследование соответствующих нарушений; парламентские комиссии; СМИ; профсоюзы; НКО23. Румынский закон о защите «свистунов» получил высокую оценку ПАСЕ, хотя и было отмечено с сожалением, что он касается только госслужащих24.

Современное положение дел в России

Как уже говорилось ранее, фигура «свистуна» российского законодателя волнует мало. Отчасти это даже можно понять: РФ принадлежит романо-германской правовой семье. А так как «свистун» является в значительной степени феноменом англо-саксонским, то российская невосприимчивость становится понятной. Однако, Румынии это сделать значимые шаги отнюдь не помешало – и можно полагать, что это начинание рано или поздно будет подхвачено другими странами Европы (а обсуждение этой темы там идет широко). В России же пока нет даже серьезной дискуссии.

Однако это не означает, что никто не работает в рамках похожих схем: такая работа ведется. Прекрасным примером может служить деятельность владимирской организации «Лебедь», возглавляемой Алексеем Шляпужниковым. Вот его ответы на вопросы о положении информантов в России (интервью 2011 года).

– Как Вы оцениваете положение потенциального информанта данный момент?

– Как абсолютно неудовлетворительное. Закона о защите информантов у нас просто нет.

В России на бумаге адекватна ситуация с защитой свидетелей – здесь есть хорошая нормативная база. Она, конечно, малоприменима на практике, но это другой вопрос. Свидетель хотя бы имеет определенный статус в уголовной процессе.

Информант, рассказчик – такового статуса не имеет. Бывает, правда, что в этой роли выступает журналист, сообщая о тех или иных нарушениях СМИ, и тогда он защищен нормами о статусе журналиста, законом о СМИ, базовая защита у него есть. И то, как мы видим в последнее время: закон защищает de jure, a de facto от насилия не застрахован никто.

А вот то касается людей, которые готовы сообщить о фактах нарушений, фактах преступлений, о взяточниках, о схемах бизнес-власть, власть-бизнес – они ничем на защищены. Ведь они чаще всего являются людьми, которые случайно об этом узнали, либо работали в госстуктурах под началом того, информацию по противодействию кому они собираются сообщить. То есть, не являются потерпевшими, на являются стороной дела, они просто информанты.

Впрочем, мы подписали и ратифицировали пару международных актов, в которых есть элементы обязательств по этой защите. Но здесь повторяется та же история, что и с Конвенцией по противодействию коррупции. Подписали уже довольно давно, а закон у нас появился только вот полтора года назад.

– То есть Вы считаете необходимым принятие отдельного законодательного акта о защите информантов. Например, по аналогии с амерканским Законом «О защите свистунов» ?

– Во-первых, «свистунам» нужно придать юридический статус. Они должны стать стороной уголовного процесса. Эта та самая база, которую нужно создать – не надо даже отдельный закон прорабатывать. Достаточно, по нашим подсчетам, примерно семи поправок в различные уже существующие акты. И все. И уже на основе этой базы следует, разумеется, приняться за разработку отдельного закона.

Тем более, что хорошие примеры есть. Возьмем упомянутых Вами американских свистунов – там интересная система, она мне нравится. Возьмем вопрос мотивации.

Небольшое отступление: многие из моих знакомых, работавших раньше в правоохранительных органах, сейчас работают частными детективами. Мы на встречах с ними задавали вопрос: «А почему вы не занимаетесь противодействием коррупции?». Их ответом было: «А что нам это даст? Никто за это не заплатит. Риск огромный. Хотя возможности у нас есть». Возможности у них действительно есть. Ведь они профессионалы. Но они отнюдь не мотивированы финансово.

Американские «свистуны» мотивированы материально. И если в России создать нечто похожее, то, как мне кажется, наши отставные военные и оперативники, занимающиеся сейчас частной детективной практикой, могли бы дать мощный импульс борьбе с коррупцией. Их достаточно финансово мотивировать – они хорошо защищены сами по себе. У них хороший оперативный опыт, право и лицензия на ношение оружия, они являются специалистами в сфере безопасности. Они уже сами по себе приняли меры для своей защиты. Но привлечь их к этой работе возможно только финансово – мы живем в финансовом мире. Никуда от этого не денешься.

Принятие подобной нормы, на мой взгляд, может быть и не защитило бы права информантов, но оно бы сподвигло эти коммерческие и оперативные структуры на то, чтобы противодействовать коррупции в России.

– Что помимо этих двух моментов должно должно появится в российском законодательстве о защите информантов.

– Два упомянутых момента могут быть реализованы достаточно быстро. Под них уже существует готовая нормативная база-заготовка. На для такого шага нужна политическая воля. Одно заседание Госдумы. Одно заседание Совета Федерации. И подпись президента. В дальнейшем это направление нужно развивать более комплексно – в том числе и за счет отдельного закона.

Кроме того, нужно значительно переработать Закон «О защите свидетелей». В том плане, чтобы при новом положении вещей и нормы о защите свидетелей, и нормы о защите информантов сводились бы к одному корню.

Остальные моменты... Я практик, я стою на земле, я вижу, например, такую ситуацию: человек пришел к старшему лейтенанту X с данными на майора Y. А X с Y по вечерам вместе употребляют спиртное. Я имею в виду, что помимо норм защиты, нужны и структурные новации. Должна быть создана некая внешняя служба, которая гарантировала бы прием заявлений не теми сотрудниками, которые работают с возможными фигурантами дел, а теми, кто находились вне этой замкнутой системы. Эта новая служба, в свою очередь, тоже должны быть максимально прозрачной для контроля.

А пока никакой атмосферы доверия в обществе по отношению к правоохранительным органам нет. Когда ты идешь заявлять на начальника УБЭП, был у нас такой случай, и тебя посылают к его подчиненному – это по меньшей мере странно.

И большинство и тех людей, которых я знаю и которые сталкивались с такой ситуацией, они просто разворачивались на этом этапе.

– Перейдем к Вашему конкретному опыту, который в приобретаете в условиях несовершенного законодательства. Насколько я знаю, Ваша НКО выступает в роли своего родя прикрытия для информантов.

– Только отчасти. Начну издалека. Мы работаем в связке с Transeparency International. Это организация с широким простором для действий, аффилиированные с ней организации и структуры действуют в большинстве стран мира. И одно из базовых направлений этой работы – это изучение коррупции. В России же, поскольку коррупция очень сильна, одним изучением не обойдешься. Поэтому более двух лет назад было принято решение о создании системы приемных по противодействии коррупции и административным барьерам. В этих рамках мы и оперируем.

Большая часть нашей работы, кстати, сводится именно к административным барьерам. С ними преимущественно работают наши младшие научные сотрудники и волонтеры. Мы с моим коллегой Александром Елкиным уже работаем по так называемому «крупняку», когда действительно есть коррупция, есть схемы – и некто готов о них сообщить.

Ну вот представьте: есть условное государственное предприятие. Его условный руководитель организовал такой механизм: бюджетные деньги разворовываются через «мертвые души». То есть, там нанято огромное количество работников, которые на деле не работают и денег не получают. Выкачиваются значительные суммы. Вплоть до нескольких миллионов в месяц.

И вот сотрудник этой организации – по долгу службы, случайно услышал или ему документ попался – узнал об этом. Что ему делать?

– Классический вариант – обратиться в прокуратуру.

– Хорошо, информант обратился в прокуратуру. Подписался под заявлением своим именем. Его начальнику приходит письмо: «По заявлению «имярек» Вы подозреваетесь в воровстве». Руководитель превращается в двуликого Януса. Одним лицом обращается к проверяющему: : «Нет, мы не воруем». А другим лицом вызывает футбольных фанатов и говорит: «Михалыч, тот борзой один завелся, надо его поучить». Все, проблема решена. Руководитель продолжает опровергать исходившие от информанта сведения. Так или иначе «решает» вопросы с проверкой, по результатом которой ничего найдено на было. Все довольно. Кроме информанта, так как он избит, и его здоровье подорвано. Что делать?

– Искать обходные пути.

– Все верно. В условиях отсутствия нормальной нормативно-правовой базы такими путями как раз и должны быть или общественные организации, действующие на основе приемных, или СМИ. Или организации, совмещающие в себе функции обоих вариантов.

Обращаясь уже конкретно к нам, можно сказать: у нас широкий круг проектов, закрывающий нас и наших заявителей поп полной программе. Вот смотрите: пришел ко мне этот сотрудник. И рассказывает: каждый месяц то-то происходит, такие-то фамилии, вот копии документов, вот как проходят деньги. Заявитель сдает мне весь этот материал, а я у него не спрашиваю даже фамилию. Зачем?

Конечно, если есть необходимость, он пишет заявление, мы с ним заключаем договор о конфиденциальности. Но в серьезных делах, если я вижу, что у человека есть на руках конкретная доказательная база – зачем мне узнавать его фамилию? Он уходит, и я забываю, как он выглядел. У меня уже есть все, что мне нужно.

Смотрите: в связи с осуществлением мною своей профессиональной деятельности мне стало известно о фактах правонарушений, которые возможно подпадают под УК, противоречат бюджетному кодексу и т.д. Я составляю необходимый пакет документов, описываю схему и формулирую «шапку»: я, имярек (или наша организация – тут все зависит от того, как мы подаем бумаги, от физического или от юридического лица) работаю над таким-то проектом; в рамках реализации этого проекта нам стало известно от таких-то фактах; считаю, что эти факты подпадают под такие-то статьи таких-то документов; просим провести проверку. Фактически заявителем выступаю я и только я.

В результате с уже упомянутым начальником связывается прокуратура, давая ему знать, что в отношении него поступили сигналы о совершаемых противоправных действиях. И что в его отношении будет проведена проверка. Проведена, несмотря на все возражения и контраргументы этого руководителя, поскольку в правоохранительных органах знают, что мы, во-первых, настойчивы и, во-вторых, имеем возможность вызвать вокруг этого дела резонанс – посредством СМИ, акций общественности и прочее. Более того, наша организация проследит и за проведением самой проверки – настолько тщательно, насколько это только возможно. В общем, пасту обратно в тюбик уже не затолкнуть.

И отметьте: информант полностью выведен за скобки, мы его закрыли собой. Сведения мы в оборот пустили, а ФИО источника нигде не значатся.

Но все это экспромт, лежащий параллельно правовому полю. Конечно, я как законопослушный гражданин обязан сообщить о преступлении, узнав о нем. А правоохранительные органы обязаны принять от меня эти сведения. Этот аспект лежит сугубо в рамках правового поля.

А все остальное... Это уже ментальные факторы, с правом напрямую не соотносящиеся – вопрос о том, доверяют нам или нет.

– Потому, очевидно, ключевой фактор – наработка капитала общественного доверия...

– Именно! Мы уже давно работаем в этом регионе, на этом поле. Знают меня. Знают моего коллегу Александра Елкина. Наша организацию «Лебедь», которая является партнером Transeparency International, зарекомендовала себя и в городе, и в области. Мы на хорошем счету.

С властью мы тоже регулярно общаемся. Нет, это, конечно, нельзя назвать дружбой. С нами, при всей нашей открытости, дружить непросто. Мы ведь не ограничиваемся одной коррупцией, как я отмечал ранее. Мы боремся и с административными барьерами, проводим собственные расследования в самых разных сферах. Вспомните тот скандал с томографами, который комментировал Президент Медведев, умопомрачительные цифры фигурировали – и это были местные, владимирские цифры.

Однако, при всех тех неудобствах, которые мы создаем, администрация не пытается нас купить. Ведь она знает, что мы не продаемся. Она знает о наших связях со СМИ и нашей активностью в Интернете. Она знает, что если мы взялись за дело, то на него придется обратить внимание. У нас большой опыт успешных случаев.

Для меня же лично главное состоит в следующем: мы помогаем людям. Хорошим людям. Информанты, «свистуны», зачастую являются патологически честными людьми, которые увидели несправедливость. Теперь, с нашей помощью, они имеют возможность безболезненно для себя бороться с этой несправедливостью. Ведь когда у людей нет такой возможности, честность в них со временем погибает. Люди постепенно черствеют. А потом они и сами могут начать творить ту же несправедливость, думая про себя: «таков закон природы. По крайней мере, здесь».

А так эта честность не гаснет. Наоборот, укрепляется. Так, у к нам уже несколько раз обращался один информант – и каждый раз с очень интересными данными.

– Соответственно, такая схема может помочь держать бюрократию и бизнес в тонусе? Не давать падать качеству их человеческого капитала?

– Если этот капитал у них изначально был хотя бы сколь-нибудь качественным, то ответ положительный. Впрочем, все эти механизмы должны работать в комплексе. Должна быть известная организация с хорошей репутацией. В ней обязательно должны быть один-два человека, которым потенциальный контрагент может доверять лично. Эти люди должны быть, что называется, «близки к земле», быть хорошо известны именно в региональном масштабе. Еще должны быть крепкие связи со СМИ: те, кому ты заявляешь о преступлении должны понимать, что у тебя есть некоторый потенциал публичности. И, конечно, нужна юридическая подготовка.

– Насколько важна та ваша связь с Transparency International, о которой мы уже говорили?

– На нашей владимирской почве – очень важна. У нас ведь нет нефти. Мы – не Москва, у нас нет федеральных столичных функций. Мы – не Петербург, у нас нет порта. И наша администрация просто вынуждена привлекать иностранные инвестиции. Вынуждена работать с иностранным капиталом.

А иностранные инвесторы как раз очень внимательно относятся к наличию в том или ином регионе представителей и партнеров больших известных организаций, борющихся за прозрачность и против коррупции. Таких, как Transparency International. Кстати, мне известно, что наш губернатор упоминал при встрече с потенциальными инвесторами, о том, что во Владимирской области такое конкурентное преимущество существует.

А в остальном работа с Transparency International приятна сама по себе. Это большая база знаний и информации. Да и масштабы с ними возможны другие. Ведь мы сейчас работаем не только на база нашей владимирской приемной, но и несем некоторую ответственность за приемные в Санкт-Петербурге, Воронеже и Москве.

– Допустим, некая группа энтузиастов – где-нибудь на дальнем Востоке решила воспользоваться Вашей схемой. Что им нужно для этого? Наверное, для начала зарегистрировать НКО?

– Создать НКО не так сложно, регистрация является вещью достаточно условной. В соответствии с нынешним законодательством, если эти энтузиасты не собираются работать с финансовыми средствами, то они могут обойтись без нее.

–А поиск некоего «старшего партнера», выхода на ту же Transparency International или на вас, – для наработки капитала общественного доверия?

– Наверное, все же не «старшего партнера» и не для «наработки» капитала. А, скорее, источник для консультаций и для получения методических знаний, для обмена опытом. Мы ведь свои шишки уже набили. Зачем энтузиастам в других регионах наступать на сходные грабли?

Кроме того, мы можем предложить использовать наши контакты со СМИ, с федеральным органам власти. Все это отнюдь не лишнее.

Или возьмем наши практические наработки, например, методику «карты проблем города» – хорошую, работающую и помогающую нарабатывать капитал общественного доверия. Он ведь зарабатывается на решении проблем конкретных домов и улиц. Наконец, сама организация приемной.

Мы готовы предоставить все это контакты и know how на безвозмездной основе. Для нас важно, чтобы в России появилась такая партнерская сеть.

Заключениеи выводы для России

Итак, ясно, что нормы о защите «свистунов» должны найти отражение в российском законодательстве. Конечно, против коррупции, как было показано Алексеем Шляпужниковым, можно бороться и в нынешних несовершенных условиях. Однако успехи в таком формате могут достигаться лишь с огромным трудом, на ограниченной территории и в скромном масштабе (исходя из размеров страны). В общем, нововведения необходимы и желательны. Тем более, что Россия в этом плане точно не будет первопроходцем. Опыт (при том существенный) уже накоплен – среди стран не только англосаксонской, но и романо-германской правовой семьи.

На каких принципах должен основываться соответствующий российский закон (или законы) и что он должен включать в себя? Специалисты Transparency International, давно работающие над этой темой, приводят такие рекомендации по принципам законодательства:

• широкое покрытие – то есть регулированию должны подвергаться и государственные служащие, и частные компании, и НКО;

• защита от возмездия со стороны потенциальных нарушителей (все виды профессиональных санкций);

• компенсация потерь, понесенных «свистуном»;

• вознаграждение «свистунов» (по примеру исков qui tam в США);

• наличие прописанных, четких и одновременно оперативных процедур при огласке «свистуном» тех или иных сведений;

• отсутствие санкций в отношении заблуждавшихся «свистунов»;

• создание независимого «внешнего» органа по работе с обращениями «свистунов»25.

Аналогично, та же Transparency International уже нащупала определенные точки-индикаторы, ориентируясь на которые можно будет сделать вывод об эффективности принятого законодательства по истечении какого-то времени:

• число прецедентов раскрытия со стороны «свистунов» той или иной информации;

• случаи принятия санкций в отношении «свистунов»;

• объем средств, вернувшихся в казну после рассмотрения дел, заведенных по показаниям «свистунов»;

• наличие в государственных и частных организациях фиксированных процедур для деятельности «свистунов»;

• осведомленность работников и восприятие ими деятельности «свистунов»

• характер реакции, свойственной организациям, на огласки сведений о них, осуществляемую «свистунами»;

• культурные нормы, бытующие на тот или иной момент в рассматриваемом обществе26.

Разумеется, в полную силу подобный закон может заработать лишь по прошествии времени. Особенно это справедливо для России. Одновременно, принятие такого законодательного акта необходимо, во-первых, «на вырост», во-вторых, в качестве дополнительного давления на коррупционеров «здесь и сейчас» (пусть такой механизм и заработает не сразу).

Кроме того, такое нововведение может помочь в решении еще одной проблемы – слома свойственной обычным россиянам модели восприятия коррупции. Не будет преувеличением сказать, что сейчас граждане России воспринимают коррупцию как неизбежное зло, противостоять которому не имеет смысла. Во всяком случае, в индивидуальном порядке. Дополнительные гарантии безопасности вкупе с возможностью получить вознаграждение за выявление фактов коррупции могут хотя бы немного сдвинуть такое отношение в более конструктивном направлении.

Резюмируя все вышесказанное, можно сказать: законодатели должны уделить самое пристальное внимание проблеме информантов, так как этот механизм уже продемонстрировал себя эффективным и в высшей степени актуальным.