Вокруг России

Местное самоуправление в Нью-Йорке

15 АВГУСТА 2018 г. МИХАИЛ ГОРНЫЙ

Как устроена система МСУ в крупных американских городах? Деятельность органов МСУ в США, так же как и в Германии, регулируется законами штатов, причем работает англосаксонская модель, т.е. используется принцип позитивного регулирования. Основным правовым документом является городская Хартия (аналог нашего устава МО), принимаемая в качестве закона штата. Рассмотрим популярную в США Модельную хартию города. Конкретные американские города берут из этого документа то, что подходит их условиям, и закрепляют в своих хартиях. 

Хартия рекомендует примерный состав городского совета в 20-40 человек (отметим, что легислатуры штатов состоят из 100-150 депутатов), избираемых на 2-4 года. Документ рекомендует использовать пропорциональную систему выборов в различных ее модификациях. Хартия много места (и это особенность США) уделяет правам, обязанностям и ответственности депутатов. Депутатам запрещается занимать любую другую выборную должность, вмешиваться в оперативную деятельность исполнительной власти. Оговариваются условия, при которых депутат может лишиться мандата: городской совет определяет пригодность депутата, обосновывает необходимость лишения его полномочий. Большое внимание уделяется проблемам депутатской этики: совет специальным постановлением должен ввести запрет на использование депутатом своей должности в личных интересах, устанавливается система ответственности и наказаний за нарушения депутатской этики — вплоть до увольнения и запрета на пять лет занимать подобную должность. В остальном работа городских советов США подобна советам в других демократических странах. 

Исполнительные органы в городах США сильно централизованы (это самое существенное отличие американской модели МСУ от других): в 90% американских городов население прямым голосованием избирает мэра, который является единоличным главой исполнительной власти более чем в 60% городов (модель «сильный мэр — совет»), в остальных 30% при избранном мэре главой исполнительной власти является менеджер, нанятый по контракту советом (модель «совет—менеджер»). Итак, наибольшее распространение в США получила система «сильный мэр — совет», а в крупных городах только она и применяется, причем в некоторых крупных городах используется ее модификация «сильный мэр — менеджер — совет», где мэр назначает менеджера по контракту.  

    Избирается «сильный» мэр, как правило, на четыре года. Мэр, хоть и «сильный», подотчетен и подконтролен совету. В Хартии прописывается порядок отстранения мэра от должности, в большинстве случаев это происходит по решению совета. Мэру предписывается руководствоваться кодексом этических норм, половина из которых связана с отношениями с депутатами. 

МСУ в Нью-Йорке организовано согласно городской Хартии (объемный документ, занимающий более 340 страниц и содержащий 74 главы) и реализует модель «сильный мэр — совет». МСУ в городе Нью-Йорке более централизовано, чем в других американских городах. К основным предметам ведения городского управления относятся: образование, библиотеки, общественная безопасность, исправительные учреждения, социальные услуги, водоснабжение, рекреация и отдых, санитария и канализация и др. 

Исполнительная власть Нью-Йорка состоит из мэра, общественного защитника (Public Advocate), казначея (Controller) и президентов каждого городского района. Мэр назначает руководителей примерно 50 городских департаментов, он также назначает нескольких вице-мэров, возглавляющих основные подразделения городской администрации и ответственных непосредственно перед мэром. 

Мэр избирается всем населением на четыре года и является главой исполнительной власти города (городской администрации). Мэр отвечает за все городские службы, полицию и пожарную охрану, контролирует соблюдение всех нормативных актов города и графств в Нью-Йорке, руководит множеством общественных служб и распоряжается городской собственностью. В настоящее время мэр может занимать свой пост три срока, хотя раньше было только два. 

Общественный защитник избирается всем населением и возглавляет офис «общественной защиты» (Offi ce of the Public Advocate). Основная обязанность общественного защитника — облегчать взаимодействия граждан с администрацией, рассматривать жалобы на городские службы, улаживать споры между жителями и городскими службами, исполнять функции городского омбудсмана, советовать мэру по вопросам взаимоотношений с городским сообществом. Общественный защитник по должности является членом всех комитетов Городского совета и обладает правом законодательной инициативы в совете. Общественный защитник стоит первым в списке на замещение должности мэра в случае невозможности или неспособности мэра продолжать исполнять свои функции до новых выборов. 

Казначей — это главный финансовый чиновник, он также избирается всем населением города. Кроме того, что он управляет городским пенсионным фондом (90 млрд долл.), он консультирует мэра и Городской совет по всем финансовым вопросам, фискальной политике и др. Офис казначея обладает полномочиями контролировать все городские расходы и отвечает за проведение финансового аудита всех городских агентств. Казначей отвечает также за выпуск и обращение всех городских облигаций. Казначей — второй в списке на замещение должности мэра. 

Административное деление Нью-Йорка необычно: город состоит из пяти районов (borough), являющихся частями графств штата НьюЙорк: район Манхэттен является одновременно графством НьюЙорк, район Куинс — часть графства Куинс, район Бронкс — часть графства Бронкс, район Стейтен Айленд — часть графства Ричмонд. Такое деление город получил в 1898 г., при этом МСУ в районах города было упразднено, тем не менее, в каждом графстве, куда входят городские районы, остаются свои окружные прокуроры и своя система судов. 

Хотя пять городских районов и являются частями соответствующих графств, но данные графства по сути не имеют своей администрации. Каждый район выбирает всем населением президента района. Власть президента района крайне ограничена (последняя властная функция президентов районов назначать членов в Комитет по образованию была упразднена в 2002 г.). У района отсутствуют собственные доходы и полномочия по предоставлению услуг, нет там и представительных органов. 

Президенты районов дают советы мэру по всем основным вопросам, касающимся районов: земельные вопросы (согласование планов строительства и земельного зонирования), защита интересов района (контроль за качеством ряда услуг, предоставляемых городом), ежегодный районный бюджет (определение приоритетных сфер муниципальных расходов). Кроме того, они распоряжаются небольшим бюджетом для проектов в каждом районе, назначают членов в советы округов (Community Board), в комиссии (по образованию, по планированию и по экономическому развитию) и являются председателями районных органов (Borough Boards). 

Законодательная (представительная) власть в Нью-Йорке сосредоточена в Городском совете Нью-Йорка. Городской совет в Нью-Йорке — это однопалатный орган, состоящий из 51 депутата, избираемых всем населением соответствующего избирательного округа (в каждом проживает примерно 157 тыс. жителей). Депутаты избираются на четыре года. 

Спикер совета выбирается депутатами и считается вторым лицом в городе после мэра. 

Проекты, поддержанные простым большинством депутатов совета, направляются мэру, который может подписать их, и тогда проект становится законом города. Если мэр накладывает вето, совет имеет 30 дней на то, чтобы преодолеть вето 2/3 голосов депутатов. 

В совете действуют комитеты, которые надзирают за исполнением соответствующих функций городской администрацией. Постоянные комитеты заседают не реже одного раза в месяц. Спикер совета, лидер большинства и лидер меньшинства являются по должности членами всех комитетов. 

Нью-Йорк разделен на 59 административных округов (administrative district), в каждом из которых действует совет округа. Советом округа является местный представительный орган, который представляет интересы жителей города и местных сообществ. В каждом совете участвуют до 50 голосующих членов, причем каждый год происходит ротация половины состава. Голосующие члены совета назначаются президентами районов на два года (при этом можно входить в совет сколько угодно сроков). Кроме них дополнительно в совет по должности входят все члены Городского совета, избирательные округа которых покрывают часть административного округа. Они являются неголосующими членами совета. Советы округов имеют очень небольшие бюджеты, практически не имеют полномочий и теряют доверие жителей (некоторые из них). 

Городской бюджет Нью-Йорка самый большой из муниципальных бюджетов США. 

Город отдает больше, чем получает: ежегодно Нью-Йорк отдает в федеральный бюджет на 13,1 млрд долл. больше, чем получает от федерального правительства, в бюджет штата город отдает на 11,1 млрд долл. больше, чем получает. Налицо типичная ситуация для крупных городов: быть локомотивом и тащить за собой периферию. 

В 2016 г. структура расходов сохранилась, сами расходы составили 72,1 млрд долл. США, а доходы — 68,3 млрд долл США94, что в 2,5 раза больше, чем бюджет Москвы. 

Итак, в Нью-Йорке полноценное МСУ осуществляется на уровне всего города. На окружном уровне местные вопросы решают также общегородские муниципальные службы. Окружные органы МСУ являются крайне слабыми, не имеющими собственных средств и полномочий. Они во многом напоминают наши органы ТОС.

Фото: Fabrizio Carraro/Zuma\TASS