Что делать?
27 сентября 2022 г.
Как изменить мотивацию у чиновников
17 ЯНВАРЯ 2022, ЕЖЕДНЕВНЫЙ ЖУРНАЛ




События в Казахстане продемонстрировали, кто служит фундаментом власти. Силовики! Возможность творить насилие над своими гражданами – условие устойчивости авторитарного режима. Нет этой возможности – зови иностранные войска, авось помогут. Но, согласитесь, имея даже послушную полицию и армию, невозможно управлять хозяйством. Нужна бюрократия!

Бюрократия, административный аппарат – неотъемлемый институт современного общества. При этом бюрократическая вертикаль – стержень и авторитарного режима власти, важная составляющая олигархического «капитализма для своих». И хотя ни один институт не подвергается такой яростной критике, как бюрократия, мало предложений по модернизации административного аппарата в постсоветских странах. Модернизации в интересах населения, с целью повышения его эффективности, причем в рамках конкурентного рынка. Зато есть практика – большинство отечественных предпринимателей уверено, что невозможно вести бизнес, не взяв «в долю» чиновника.

Массовая коррупция все глубже затягивает нашу страну в неуправляемое пике. Уже нереально повышение темпов роста ВВП и уровня жизни россиян. Скопив капитал, российские бизнесмены предпочитают эмигрировать в Европу, туда, где есть защита собственности. По вывозу капитала Россия – впереди планеты всей.

О необходимости реформирования российской бюрократии говорят давно. Написаны программы и концепции модернизации госаппарата, принимаются поправки в законы, однако заметного улучшения в работе российской бюрократии не наблюдается. И это естественно. Нельзя осовременить административный аппарат, оставив в неприкосновенности авторитарный режим власти. Режим, для которого коррупция – цемент, скрепляющий, склеивающий этажи властной пирамиды.

 Важным условием успеха модернизации будущей России послужит комплексная реформа госслужбы, в результате которой бюрократический аппарат будет поставлен под контроль общества. Для этого необходимо не только изучить опыт развитых стран, но и понять, каким образом его лучше применить в России. 

К началу информационной революции идея о пагубном влиянии бюрократизации на жизнь общества стала овладевать умами. Президент США Джеральд Форд прямо заявил: «Необходимым условием для свободной экономики является свобода от мелочной тирании массового правительственного регулирования. Мы напрасно тратим миллионы рабочих часов, которые обходятся потребителям в миллиарды долларов из-за бюрократических проволочек». 

В условиях бурного развития информационных технологий, уменьшения роли государства в экономике и нарастающего динамизма общественной жизни со всей очевидностью проявилось несоответствие бюрократического аппарата изменившимся реалиям. В 1980–1990х гг. сформировалось новое научное направление – New Public Management. Его положения можно свести к следующему[1]:

  • Исключительное внимание уделяется результатам и персональной ответственности государственных служащих, осуществляющих служебную деятельность на руководящих должностях. Вводятся специальные показатели результативности работы госслужащих, как количественные, так и сравнительные.
  • Многие функции государства приватизируются (пример – техосмотр автомобилей). 
  • Госслужащие переводятся на контракт на определенный срок (в Великобритании все госслужащие работают по контрактной системе). 
  • Государственные служащие на высших должностях не обязаны быть политически нейтральными.

В 1993 году в свет вышла книга американских ученых Д. Осборна и Т. Гэблера, в которой авторы представили результаты исследования функционирования административного аппарата в 48 континентальных штатах США. В книге также были предложения по совершенствованию бюрократической системы; по мнению Осборна и Гэблера, в работу чиновников должны внедряться рыночные стимулы, а сам аппарат выполнять следующие задачи[2]

  1. Стимулировать конкуренцию между поставщиками общественных благ. Например, между компаниями, занимающимися благоустройством территории.
  2. Передавать функций контроля на уровень местного самоуправления или самим гражданам. (Оценка работы дорожных служб, почты, полиции.)
  3. Оценивать работу государственных структур по результатам, а не по объему освоенных ресурсов. 
  4. Руководствоваться чаще целями, а не инструкциями, искать нестандартное решение. По этому фактору оценивается работа чиновника.
  5. Предлагать потребителям государственных услуг более широкий выбор в сфере образования, здравоохранения, повышения квалификации, жилищно-коммунальных услуг и др. Воспринимать гражданина не как просителя чиновничьей милостыни, а как клиента, который должен быть обслужен по высшему стандарту. Иначе оценка деятельности чиновников понизится. 
  6. Упреждать проблемы до их появления, а не разрабатывать меры их устранения. Организовать не коррумпированную пожарную инспекцию, чем потом тушить пожары и возмещать убытки. 
  7. Уделять больше внимания зарабатыванию денег, а не их расходованию. При переходе к программно-целевому бюджетированию преимущество должны иметь те министерства, которые наиболее эффективно тратят бюджетные средства[3].
  8. Децентрализовать властные полномочия, руководствуясь принципом кооперации в управлении. Центру выгодно отдать значительную часть полномочий регионам.
  9. Предпочитать рыночные механизмы бюрократическим. Стараться передавать многие функции бюрократии частным компаниями, тем самым сокращая госаппарат и расходы на него.
  10. Ориентироваться не только на предоставление услуг общего пользования, но и на интегрирование всех секторов – общественного и частного – в процесс решения проблем. Скажем, в решении вопроса о строительстве Охта-центра в центре Санкт-Петербурга должны принимать участие не только менеджеры Газпрома, но и жители города, а также архитекторы, деятели культуры и пр.

Важно отметить тот факт, что, несмотря на стремление к внедрению рыночных стимулов в работу бюрократии, Осборн и Гэблер считали, что государством невозможно управлять так же, как бизнесом: «Государство и бизнес – фундаментально различные институты; представители бизнеса руководствуются мотивом извлечения прибыли; а представители государства руководствуются мотивом переизбрания и подтверждения полномочий действовать от лица общества»[4]. Однако это не означает того, что государство не может применять предпринимательский подход в работе своих органов с целью повышения их эффективности. 

Осборн и Гэблер в одной из своих работ указали на недостатки сметного финансирования государственных учреждений[5]:

  • В бюджете заложено финансирование затрат, а не результатов. 
  • В структуре государственных расходов закрепляются средства, выделяемые на реализацию уже не нужных обществу программ.
  • Управленческий персонал стремится расходовать деньги даже в том случае, если в этом нет необходимости, поскольку они уже предусмотрены в бюджете.
  • Бюджетное планирование становится чересчур сложным и неуправляемым. 

Указывая на недостатки традиционного сметного финансирования, Осборн и Гэблер писали о необходимости перехода к программно-целевому бюджетированию, ориентированному на результат, т.е. связывающему расходы с ожидаемой отдачей от них. Его принципы: 

1. Финансовые средства распределяются не по видам затрат, а по программам или стратегическим целям. Под программами понимаются различные виды деятельности или мероприятия, осуществляемые министерством и объединенные общими целями и задачами. Расходы министерств группируются по видам выпускаемой продукции/услуг, а не по видам затрат. К примеру, при планировании работы МВД будут фигурировать такие статьи расходов, как «предупреждение преступлений», «раскрытие преступлений» и т. п.[6]

2. Программы формулируются на основе общих целей и стратегических приоритетов, согласованных с парламентом. 

3. Контроль за использованием бюджетных средств смещается с внешнего контроля за целевым использованием выделенных средств к контролю министерств за эффективностью этих расходов. Используются оценки социальной и экономической эффективности министерских программ (см. таблицу № 1). Отчеты министерств о реализации запланированных программ должны публиковаться в прессе. 

Авторы приводят примеры[7] результативности и экономической эффективности программ, используемые при программно-целевом планировании бюджета:

4. Министерские чиновники фактически превращаются в менеджеров, имеющих большую свободу в выборе средств достижения поставленных правительством целей. Имея четкое описание поставленных задач, руководители программ вправе самостоятельно выбирать оптимальный способ их решения в рамках отведенных для этого средств. При этом их ответственность за конечный результат принимает конкретный характер[8].

В результате проект бюджета представляется в виде документа, в котором планы и приоритеты правительства на предстоящий год выражены как в финансовых показателях, так и в показателях социальной эффективности деятельности министерств. 

Теоретические наработки «нового государственного менеджмента» стали компасом административных реформ, проводившихся в развитых странах в 1980–1990е гг.

 

***

Предлагаемые этими авторами меры по повышению эффективности бюрократии дают результат при одном условии: бюрократия не должна быть заточена на получение коррупционных доходов. То есть в России эти меры могут быть реализованы только в комплексе с люстрацией бюрократии и жесткими мерами по пресечению коррупции. Опыт демократических развитых стран позволяет их перечислить: 

  • Нужна реальная политическая конкуренция партий. Позиционный конфликт между консерваторами и демократами в США, их желание победить на очередных выборах заставляет и конгрессменов, и рядовых членов партии, и сочувствующих партиям журналистов отслеживать любые решения правящей партии, искать факты коррупции в формируемых ею органах администрации. 
  • Другой мерой, объективно снижающей уровень коррупции в стране, служит реальный федерализм и развитие местного самоуправления. Граждан больше заботят расходы местной власти на обустройство условий их жизни, чем расходы федерального правительства, например, на космос. Поэтому права граждан самостоятельно решать свои проблемы, выбирать, куда и как расходовать собранные с них налоги – неотъемлемая черта не бутафорской демократии. Но это и залог снижения уровня коррупции в стране!
  • Без независимого и справедливого суда борьба с коррупцией среди чиновников останется благим пожеланием. Но добиться верховенства права в России невозможно не проведя люстрацию судей и не создав условия для отбора в число судей действительно независимых и квалифицированных кандидатов, имеющих большой стаж работы адвокатом. Придется также резко повысить оклады судьям, что простимулирует их держаться за свое место и судить справедливо.
  • Невозможно пресечь коррупцию среди гаишников и прочих сотрудников полиции, не перейдя к выборности глав местной полиции. Как это принято во многих демократических странах. И, естественно, не разделив полицию на местную и федеральную. Придется и полицейским выплачивать хорошие оклады, чтобы простимулировать их служить честно.
  • Чтобы снизить уровень коррупции в России, нам надо по примеру Швеции ввести прозрачность состояний и доходов всех граждан, а не только чиновников. И дать каждому гражданину право в порядке частного обвинения возбуждать уголовное дело против чиновников-коррупционеров, если он сможет предоставить суду соответствующие доказательства. И, разумеется, потребуется создать стимулы для граждан для информирования ими полиции о фактах коррупции и иных преступлений. 
  • Чтобы право активных граждан бороться с коррупцией не было фикцией, надо обеспечить доступ граждан к информации органов власти. Так, как это принято, например, в Канаде.

Согласны ли россияне в своем большинстве на подобные реформы?

______________________________________

[1] См.: Owen E. Hughes. Public Management & Administration. An Introduction. Second ed. Antony Rowe Ltd, 1998. P. 52–53.

[2] См.: Osborne D., Gaebler T. Reinventing Government. How the Entrepreneurial Spirit Is Transforming the Public Sector. N.Y., 1993. P. 19-20. 

[3] О проблеме перехода к программно-целевому бюджетированию речь пойдет ниже. 

[4] См.: Osborne D., Gaebler T. Reinventing Government. How the Entrepreneurial Spirit Is Transforming the Public Sector. N.Y., 1993. P. 20. 

[5] См.: Osborne D., Gaebler T. Reinventing Government. University of California Press, 1992. P. 117–119. 

[6] См.: Словарь современной экономической теории. М., 1997. 

[7] См.: Municipal Budgeting Toolkit. World Bank, 2000. 

[8] Андреева Е.И., Сучкова А.А. и др. Бюджетирование, ориентированное на результат: международный опыт и возможности применения в России. М., 2002. С. 24.

Графика: Михаил Златковский/zlatkovsky.ru
.












  • Игорь Яковенко: Безумие этой политики в том, что Россия — часть европейской цивилизации...

  • Коммерсантъ: — Вождя не трожьте! — веско выступил пенсионер.— Меня тут в пионеры принимали, я хочу вспомнить, как это было.

  • Культура Достоинства: Как менялась Россия за 40 лет? Коротко! За 5 минут! (видео).
РАНЕЕ В СЮЖЕТЕ
К чему ведет вера в вождя?
6 МАРТА 2022 // ЕЖЕДНЕВНЫЙ ЖУРНАЛ
Вождизм, авторитаризм, абсолютизм власти – все эти термины, по сути, описывают одни и те же отношения в обществе: веру большинства народа верховному правителю и послушный театр марионеток в его окружении. Как бы ни назывались филиалы этого театра – Государственная дума, Сенат или Совет безопасности. В современном мире много стран с авторитарными режимами власти. Наиболее развиты они на Востоке, в образе «восточного деспотизма». Исторически сложилось так, что и народ России тоже привык подчиняться правителю, обладающему абсолютной властью. В таких странах, как Россия, Северная Корея, Китай, Туркмения, Куба, авторитарная власть определяет все сферы общественной жизни.
Прямая речь
6 МАРТА 2022
Игорь Яковенко: Безумие этой политики в том, что Россия — часть европейской цивилизации...
В СМИ
6 МАРТА 2022
Коммерсантъ: — Вождя не трожьте! — веско выступил пенсионер.— Меня тут в пионеры принимали, я хочу вспомнить, как это было.
В блогах
6 МАРТА 2022
Культура Достоинства: Как менялась Россия за 40 лет? Коротко! За 5 минут! (видео).
Московия 3.0. Есть ли шансы выскочить из исторической колеи?
26 ФЕВРАЛЯ 2022 // ЕЖЕДНЕВНЫЙ ЖУРНАЛ
Модернизация в разных проявлениях. В XX веке в счастливую пору послевоенного расцвета и краха колониальных империй родилась теория модернизации. Она видела страны-образцы, среди которых безусловным лидером были процветающие США, и страны, которым надо постараться быть на них похожими. Для этого нужно было быть рыночными, а главное – демократическими. Модернизация виделась: с одной стороны, как продвижение к зрелому рыночному хозяйству и демократическому устройству, под которым понималось представительное (выборное) правление, разделение властей, верховенство права, права и свободы человека; с другой стороны...
Сказка об инопланетянах
21 ФЕВРАЛЯ 2022 // ПЕТР ФИЛИППОВ
Давайте посмотрим правде в глаза. Человечество стоит на грани вымирания. Путинская политика балансирования на грани войны с Украиной, стягивание вооруженных формирований к границе, готовность российских солдат и офицеров выполнить приказ главнокомандующего, каким бы чудовищным он ни был, говорят именно об этом. Как и результаты социологических опросов, свидетельствующие об одобрении немалой частью россиян возможных военных действий против соседей. Все это – признак крайне опасной ситуации. Ядерная война возможна, а чем она закончится, не знает никто.
Куда ведет средневековое сознание
14 ФЕВРАЛЯ 2022 // ЕЖЕДНЕВНЫЙ ЖУРНАЛ
Войны за территории – это реалии всей истории человечества. Люди убивали соседей, говорящих на другом языке, чтобы захватить их земли. Всегда находились добровольцы, причем с обеих сторон. Нередко это объясняют идеологическими причинами. Мол, люди были готовы умирать за идеи, например, за идею фашизма или коммунизма. Но если смотреть на вещи объективно, то приходится признать, что идеология занимает в этом мало места. Главное – желание захватить территорию для расселения. Это черта внутривидового естественного отбора – по Дарвину. Вспомним, что Гитлер обещал немцам украинские черноземы, если Германия завоюет земли СССР. И этот крючок срабатывал.
Местное самоуправление – школа демократии. Опыт Финляндии
4 ФЕВРАЛЯ 2022 // ПЕТР ФИЛИППОВ
Тротуары в Петербурге завалены снегом и льдом. Колея на проезжей часть улиц, сугробы на тротуарах. Старики не могут дойти до магазинов, не рискуя сломать ноги, очереди покалеченных в травмпунктах. Почему так? Городские власти в очередной раз демонстрируют свою неспособность справиться с таким неожиданным стихийным бедствием, как зима. А «свои» частные компании только осваивают деньги налогоплательщиков. Таковы реалии городского управления в России 2022 года. Если сравнить ситуацию с уборкой улиц в Петербурге и Хельсинки — это небо и земля. Потому что в России местное самоуправление — фикция. А ведь местное самоуправления не просто дает гражданам возможность влиять на условия жизни, оно служит школой демократии. Финны в этом подают нам пример.
Азиатский способ производства. Уроки для России
26 ЯНВАРЯ 2022 // ПЕТР ФИЛИППОВ
Нельзя построить отношения собственников на конкурентном рынке без правил, обязательных для всех. То есть в Европе закон — и в сознании людей, и на практике — важнее указаний чиновника. А при азиатском способе указания чиновника всегда важнее закона, «закон что дышло, как повернул, так и вышло».
Борьба с коррупцией в Канаде
15 ЯНВАРЯ 2022 // ВИКТОР МИХАЙЛОВ
Уровень коррупции в любой стране тесно связан с господствующими в обществе отношениями, с принятыми в нем порядками и обычаями, с характером режима власти. Там, где в условиях политической конкуренции правящая партия вынуждена добиваться роста жизненного уровня населения, там коррупция объективно властям мешает. Им приходится с ней реально бороться, как борются с ней в Канаде. Но там, где коррупционные доходы служат клеем, скрепляющим вертикаль авторитарной власти, там редкие процессы над коррупционерами служат лишь декорацией, скрывающей истинную природу авторитарного режима. Однако нам уже сегодня полезно знать об успешном опыте борьбы с коррупцией в демократических странах. Придет время, когда Россия свернет на европейский путь развития. И этот канадский опыт нам пригодится.